Co-fondateur de I-Dialogos, Pierrick Hamon, ancien Fonctionnaire territorial en Bretagne, et fondateur de l'ARRICOD (association des directeurs des relations internationales des collectivités territoriales) est ancien président et Secrétaire Général du FERAM, et cofondateur du Global Local Forum. Il a travaillé au Ministère des Affaires étrangères à Paris, puis aux Nations Unies à Genève et, enfin, au Comité des Régions de l'Union européenne à Bruxelles. Il a, par ailleurs et durant de nombreuses années, assuré des fonctions d'éditorialiste.
Abstract : The european « soft power » is fundamentally different of the traditional « hard power » of States. From the Maastricht Treaty to the Lisbon Treaty, the european Regions see their role increasingly recognized as a particular factor of the democratization and the efficiency of the european institutions which are often seen as remote and disconnected from the realities of peoples. The Committee of the Regions has a potential and influence which depends of its ability to define a real political ambition as part of a community approach. Facing the crisis, the right level, it’s Region.
Résumé : Le « soft power » européen est fondamentalement différent du « hard power » des Etats classiques. Du Traité de Maastricht à celui de Lisbonne, les Régions voient leur rôle de plus en plus reconnu notamment comme facteur de démocratisation et d’efficience d’institutions européennes qui sont souvent perçues comme distantes et déconnectées des réalités quotidiennes des peuples. Le Comité des Régions dispose désormais d’un potentiel et d’une influence qui dépendront de sa capacité à définir une vraie ambition politique dans le cadre d’une approche résolument communautaire. Face à la crise, le bon échelon, c’est la Région.
Poser la question revient, de fait, à poser celle de la nature même de l’Union Européenne ; c’est aussi une question qui ne peut ignorer tant les processus de mondialisation et de décentralisation en cours, que la crise économique du moment. L’Union européenne ne se caractérise t-elle pas d’abord par le fait qu’elle est une construction continue et toujours inachevée ?
Cela peut certes constituer un frein mais c’est sans doute aussi un atout dans la mesure où elle prouve ainsi son indéniable capacité d’adaptation et donc d’innovation. Paradoxalement, ce sont les crises qui font avancer la construction européenne. Espérons que l'avenir ne nous démentira pas. Cette progressivité est d'ailleurs conforme au propos de Robert Schuman, l'un des pères fondateurs, maintes fois cité : « l’Europe ne se fera pas d’un coup ni dans une construction a priori, mais bien par des réalisations concrètes, créant d’abord une solidarité de fait ».
L’Union Européenne constitue ainsi une entité sui generis, une sorte d’organisation internationale originale et nouvelle, réunissant des Etats et des peuples, quelque part entre la Confédération et le Fédéralisme. Mais c’est sans doute, aussi, ce qui fait sa faiblesse.
Elle est souvent mal comprise par des citoyens qui considèrent généralement le fonctionnement des institutions européennes sous le prisme de leur propre expérience étatique. Hors celles-ci varient considérablement d’un Etat à l’autre. Les institutions européennes sont fondamentalement différentes du jacobinisme qui reste une marque typiquement française.
Mais cela bouge et, paradoxalement, c’est cette conception moins idéologique et plus pragmatique qui commence ainsi, petit à petit, à influencer l’ensemble des pouvoirs publics, notamment locaux et régionaux, moins méfiants à l’égard de Bruxelles.
Faut il rappeler que les états-nations se sont tout de même constitués en Europe en écrasant les identités et qu'ils furent à l’origine - avec d’autres certes - des pires totalitarismes ? Il s'agit donc d'un vrai malentendu. Les Français, donc plus habitués à un système politique pyramidal, à un régime quasi présidentiel, ont ainsi quelque difficulté à accepter la reconnaissance de la culture du lobbying et préfèrent manifester une fois que les choix ont été fait plutôt que d'agir en amont.
Le soft power européen est en effet fondamentalement différent du hard power des Etats classiques. L’Union européenne n’est pas un super Etat à la manière des Etats Unis d’Amérique.
C’est la recherche de consensus qui a longtemps présidé a ses destinées car la diversité culturelle et institutionnelle est sa marque de fabrique. Les Députés européens les plus hostiles à l'UE, et à sa technocratie, sont aussi ceux qui, paradoxalement, se font remarquer par leur absence.
Et pourtant, la technocratie bruxelloise n'a rien a envier aux technocrates français. L’ENA et le système si particulier des « grands corps » constituent une spécificité qui, en dépit de quelues atouts, et malgré un déménagement imposé à Strasbourg, n’ont pas vraiment convaincu l’administration bruxelloise. Cela doit il nous rassurer ? Probablement.
Quelles Régions pour quel Etat ?
La conception de l’état-nation est néanmoins en train d’évoluer au profit d’une conception plus « managériale», pour reprendre cette observation d’un analyste de la Banque mondiale. L’Etat deviendrait donc le « manager » des pouvoirs publics ou, pour reprendre la formule du moment, il deviendrait un Etat « stratège » ... plus proche de la conception libérale européenne.
C'est cette conception managériale qui conduit à imaginer et à construire un système politique débarrassé de ses anciens monopoles, au bénéfice d’une approche dite à multi niveaux ( multilevel governance) qui entend associer tous les niveaux de décisions : du local au global. Les Régions sont ainsi au cœur de cette évolution institutionnelle.
Il ne s'agit pas d’isoler les compétences pour chaque niveau - communes, départements ou provinces, régions, États, Union européenne - mais de partir du principe que les politiques publiques se doivent d’être conçues et mises en œuvre de manière coordonnée ou, au moins, articulée, avec et entre les différents niveaux de gouvernance.
Cette approche concerne tous les Etats, qu’ils soient unitaires ou fédéraux, et ceci de manière contractuelle et dans le respect de l'autonomie bien comprise de chacun. Depuis les années 90, les États se sont mis à "décentraliser" avec plus ou moins d’intensité et à transférer des pouvoirs politiques et administratifs ainsi que des ressources financières aux niveaux sub-nationaux, villes et régions.
Cette vague de décentralisations s'est produite aussi bien dans des états fédéraux que dans les états unitaires comme la France, dans des états industrialisés aussi bien que dans des états qui le sont moins. Parmi les causes de cette évolution qui participe à une tendance mondiale, la régionalisation économique et l'urbanisation occupent une place centrale.
La décentralisation vise certes à plus de démocratie par la proximité qu'elle suppose, mais aussi et peut-être surtout, elle vise à inciter les niveaux politiques sub-nationaux à jouer un rôle économique plus actif, et singulièrement quand il s'agit d'attirer de nouvelles implantations d'entreprises, de promouvoir les échanges commerciaux, de moderniser les infrastructures et de revaloriser les ressources humaines ; bref de construire de vraies politiques publiques de développement qui ne laissent pas le marché décider de tout.
Il n'est pas inutile de rappeler que la crise actuelle résulte sans doute plus de la défaillance des Etats que des dysfonctionnements de l’UE, d’autant que l’approche communautaire a été paradoxalement délaissée ces temps derniers au profit d’une approche intergouvernementale.
C’est cette gestion intergouvernementale qui affaiblit la capacité de réponse collective indispensable, comme on l'a vu à l'occasion de la réunion du G20 où l'Europe a été priée de reprendre la voie communautaire pour parler d'une même voix et agir de manière plus homogène.
La Crise, qui est donc moins celle de l'UE que celle des Etats membres, a en effet mis clairement en relief le poids de l'interdépendance économique, financière et politique, ainsi que la compétition et la coopération qui se sont accentuées ces dernières décennies entre les États, les organisations internationales, les entreprises multinationales et les marchés financiers. La mondialisation, très différente, par sa nature et sa portée, de l'internationalisation économique de la fin du 19ème siècle*, se définit comme un processus essentiellement économique qui se caractérise avant tout par une intégration sans frontières des marchés de biens, de services et de capitaux.
De grandes entreprises multinationales opèrent à travers le globe en créant de réseaux internationaux de production et de distribution. Les échanges commerciaux internationaux s'intensifient et englobent non seulement les produits intra-industries des multinationales mais aussi les marchandises produites par des petites et moyennes entreprises hautement spécialisées. A moyen terme, les conséquences ne seront probablement pas favorables au développement des "territoires"..
Les nouvelles technologies d'information et de communication et un système mondial de transport rapide font de la mobilité des personnes, des produits et des capitaux un élément-clé de ce processus de mondialisation.
Une reconnaissance des territoires favorable au développement ?
Dans le même temps, le développement économique se manifeste à travers une régionalisation et une urbanisation croissantes. C'est donc une nouvelle organisation de l'espace économique qui se met en place avec une reconnaissance nouvelle des territoires.
L'émergence de clusters économiques et de réseaux internationaux de distribution renforce le rôle de l'échelle régionale. La politique d'implantation des entreprises s'intéresse d'avantage à des facteurs régionaux pouvant créer un environnement favorable à leurs activités et réduire leurs frais de transactions, par exemple par des infrastructures bien développées, la présence d'industries et de services complémentaires, des centres universitaires dynamiques et reconnus ou bien la disponibilité d'une main-d'œuvre qualifiée.
En Europe, près de 70 % de l’investissement public est géré par les administrations sub-nationales.Les processus de décentralisation urbaine et régionale prennent certes des formes variables mais le mouvement engagé est irréversible, même si, ici ou là, on assiste à des retours en arrière. Ceux-ci sont justement et souvent la conséquence d'un manque d'articulation entre les différents niveaux.
Les débats en France sur la modernisation de l’Etat autour d’une décentralisation inachevée, et même contestée, traduisent, d'une certaine manière, cette préoccupation.La question de la spécialisation par niveau a-t-elle d'ailleurs un sens ?
Le problème réel des financements croisés est il une question d'articulation ou de compétence générale ? Le Gouvernement a, parmi ses priorités, annoncé une nouvelle étape décisive sur le chemin de la décentralisation. Saura t-il éviter les pressions des nombreuses associations d’élus qui ne tiennent pas toutes à bouleverser l’existant ?
L'émergence du fait régional constitue pourtant une évidence qu'il convient de reconnaitre et de renforcer tout en recherchant les équilibres indispensable à un bon développement. Pour l’économiste Patrick Artus, pas de doutes possibles : « le bon échelon contre la désindustrialisation, c’est la région » (1) .
Une nouvelle fondée sur les équilibres régionaux
La mise en œuvre des politiques européennes a longtemps été perçue comme reposant, et ce n’est pas faux, sur une approche descendante de type top-down, avec une Commission Européenne omniprésente.
C'est pourtant cette dernière qui, partant de ce constat, et à l'initiative de Jacques Delors dans le cadre de l'Acte Unique de 1986, a lancé une politique régionale volontariste dont la raison première était, avec l'arrivée de nouveaux Etats membres, de corriger les inégalités territoriales et d’encourager les dynamiques créatrices et innovatrices. Elle a en bonne partie réussie.
L’UE comprend aujourd'hui 271 régions aux niveaux de développement des plus inégal. La politique régionale de l’Union Européenne, autrement appelée Politique de cohésion économique, sociale et territoriale, avait ainsi posé pour objectif l’harmonisation et la cohésion dans le développement des régions européennes.
C’est 46,6% des fonds communautaires qui sont destinés à la politique de cohésion et de compétitivité (désormais le 1er poste budgétaire), une politique conduite essentiellement par les Collectivités territoriales qui mettent en œuvre environ les deux tiers de la législation communautaire. Les fonds structurels ont constitué l’instrument principal de mise en œuvre de cette politique régionale. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) entendait réduire les disparités régionales dans l’Union et encourager le développement et la reconversion des régions. Le Fonds social européen (FSE) avait été chargé de prévenir et lutter contre le chômage. L’Union européenne (UE) avait, à cet effet, institué en 1994 un fonds de cohésion destiné aux pays dont le revenu national brut par habitant était inférieur de 90 % à la moyenne communautaire.
Depuis 2000, les programmations se font désormais sur 7 ans. La France s’est alignée sur ce calendrier dans le cadre des contrats de plan Etat-Région devenus les contrats de projets Etat-Région pour mieux articuler les démarches et mieux peser dans les relations entre les régions et l’Europe. Entre 2000 et 2006, près de 140 000 projets ont reçu une contribution d’un des fonds dont l’effet levier est en général reconnu.Comme pour la politique agricole commune (la PAC), la Commission européenne a lancé une vaste concertation qui a débouché en 2009 sur la publication d'un Livre Vert sur la cohésion territoriale.
Le Rapporteur, Fabrizio Barca, économiste du Gouvernement italien, y insistait sur la nécessité d’adopter une politique de cohésion pilotée au niveau européen et, ce qui est nouveau, mise en œuvre au niveau régional. Ce Livre Vert était complété par les recommandations essentielles présentées par Marie-Thérèse Sanchez-Schmid au Parlement européen et par Michel Delebarre au Comité des Régions.
Celles-ci sont relatives au renforcement de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (objectif 3 (1) de la politique de cohésion) dans le cadre d’une nouvelle politique territoriale européenne.
Enfin, le Traité de Lisbonne marque une étape déterminante en donnant une voix et un visage à l’Union Européenne avec un Président du Conseil Européen. Il reconnaît surtout, et pour la 1ère fois, et explicitement, le principe d’autonomie locale et régionale. L’article 4 stipule en effet que l’Union respecte l’égalité des Etats membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérentes à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale .
C’est cette autonomie qui est désormais considérée comme principe fondamental de tout régime démocratique, à commencer par celle/celles de l’Union européenne.Vers un Sénat des Régions européennes ?
Absentes du processus institutionnel initial, les collectivités territoriales ont donc vu leur rôle progressivement renforcé depuis la signature du Traité de Maastricht en 1992. C’est ce Traité initiateur qui avait institué une nouvelle institution à coté du Conseil, de la Commission et du Parlement : le Comité des Régions (CDR) de l’UE, mis en place en 1994.
Le CDR, qui réunit des représentants, non seulement des régions mais aussi de tous les autres niveaux de collectivités, est encore loin de la proposition, alors iconoclaste, de Denis de Rougemont, le fédéraliste et régionaliste, de création d’un véritable Sénat des Régions. Il n’empêche, le Comité des Régions dispose désormais d’un potentiel et d’une capacité d’influence qui dépendront principalement de la volonté de ses membres.
Le renforcement des régions et des villes dans la gouvernance européenne s’inscrit dans un contexte où les citoyens européens perçoivent encore trop souvent la prise de décision par les institutions européennes comme distante et souvent déconnectée de leurs préoccupations réelles ou de leurs priorités. Il vise ainsi à renforcer la légitimité et l’efficacité de l’action communautaire. La création du CDR constitue, en ce sens, une manière d’accroître la légitimité démocratique en essayant de rapprocher davantage l’UE des citoyens, par l’intermédiaire des élus locaux.
Si cette Assemblée a un rôle surtout consultatif, son pouvoir d'initiative est très large. Il est lié à tous les domaines de compétence des collectivités territoriales. Désormais, le CDR peut saisir la Cour européenne de justice s’il estime ne pas avoir été consulté sur de domaines concernant les collectivités ou parce que le principe de subsidiarité ne lui semble pas avoir été respecté.
Ce principe signifie que les décisions doivent être prises au niveau le plus proche du citoyen. La France et les pays Bas avait en outre obtenu, au moment des débats parlementaires, que soit reconnue l’importance des services d’intérêt général en mentionnant notamment le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales pour l’organisation et la fourniture des services publics d’intérêt économique général. Cette disposition, qui donne une base juridique à une législation transversale sur les services d’intérêt général, répond ainsi aux préoccupations des villes et régions relayées par le CDR. Dans le cadre de la stratégie de Lisbonne les dirigeants européens s'étaient fixés pour objectif de faire de l’Europe "l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde".
Cette initiative probablement trop ambitieuse car déconnectée du terrain et sans lien avec les collectivités de proximité et leurs Universités, constituait néanmoins déjà une stratégie globale pour la croissance et pour l'emploi, les politiques d'intégration et de cohésion, les politiques en faveur de l'innovation et du développement durable. Danuta Hubner, alors Commissaire européen, qui en avait fait l’observation, avait souligné que les Régions allaient désormais pouvoir devenir des Acteurs clés sur la scène européenne, et même mondiale, pour relever la plupart des défis économiques, sociaux et environnementaux que la planète doit affronter. « Je suis convaincue, avait elle indiqué, que ces défis requièrent des solutions régionales et locales. En d’autres termes, nous avons besoin de penser mondialement et d’agir localement ».
La politique de cohésion territoriale est donc plus qu’un outil au service d’une stratégie, il donne une dimension politique en incluant les collectivités locales et régionales dans l’élaboration et la prise de décision à l’échelle européenne. Pour Michel Delebarre (3),ancien président du CDR et de la Région NPDC, président du Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT) West-Vlaanderen/Flandre-Côte d'Opale, ces changements signifient que le Comité des Régions, qui est une assemblée encore jeune, en font bien plus qu'un simple organe consultatif.
Question de volonté ? assurément. Il appartient à ses membres, de démontrer que le Comité des Régions, n’est plus le « tigre de papier » évoqué par ses détracteurs.
Après tout, la communication de la Commission « Europe 2020 : stratégie pour une croissante intelligente, durable et inclusive (4) » s’adressait principalement aux régions. A elles alors de montrer que, aux cotés des Etats et des autres institutions de l’Union, elles sont capables de participer à cette ambition stratégique. La démonstration reste à faire….
Nul doute que les Etats et Régions « des Suds » resteront particulièrement attentifs à cette dynamique qui intéresse le nouveau Conseil des Collectivités Territoriales des Etats de l’Afrique de l’Ouest. (5)
Pierrick HAMON, alors Secrétaire Général du Global Local Forum * : Contribution au Colloque international de juin 2012 à l’Université Paul Valery, Montpellier 3 1) La Gazette des communes, janvier 2012 2) Objectif 1 : Convergences et rattrapage économique / Objectif 2 : Compétitivité régionale et emploi / Objectif 3 : Coopération territoriale. 3) Michel Delebarre est aussi Président de la Mission Opérationnelle Transfrontalière et sénateur-maire de Dunkerque. 4) Les signes de retour à la fragmentation sont pourtant déjà visibles. Comment interpréter autrement la demande française de reconnaissance des collectivités intermédiaires (départements et provinces) ? 5) Le CCT/UEMOA a été installé le 11 avril 2012 sous la présidence de son Excellence, Monsieur Mahamadou ISSOUFOU, Président de la République du Niger, sous le parrainage de Madame Mercedes BRESSO, Présidente du Comité des Régions (CDR) de l’Union européenne*
Merci à mon collègue et ami Manfred Degen, du Comité des Régions, dont j’ai largement repris les analyses économiques. Ma gratitude aux organisateurs, les professeurs Jean-Marie MIOSSEC, Amadou DIOP et Monique GHERZADI de l'Université Paul Valery, pour leur confiance.